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IT for Government

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BESCHAFFUNG «Früher

BESCHAFFUNG «Früher interessierten öffentliche ICT-Projekte kaum jemanden» Die Steuerzahler haben wegen gescheiterter ICT-Projekte der öffentlichen Hand schon viel Geld verloren. Die Ursachen dafür ortet Thomas Fischer vor allem im Föderalismus, im mangelhaften Projektmanagement und beim IT-Verständnis der beschaffenden Behörden. Fischer weiss, wovon er spricht: Als Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern ist er verantwortlich für die Koordination der Tätigkeiten der Verwaltung im Beschaffungsbereich. Interview: Marc Landis IT-Beschaffungen der öffentlichen Hand geben immer wieder Stoff für Schlagzeilen. Warum eigentlich? Thomas Fischer: Aus meiner Sicht ist es eine Kombination aus mehreren Faktoren: Erstens gibt es ein gestiegenes Interesse der Politik und der Medien, «hinter die Kulissen» zu schauen und die Anwendung des Beschaffungsrechts zu überprüfen. Früher haben ICT-Projekte der öffentlichen Hand die Öffentlichkeit kaum interessiert. Heutzutage, insbesondere nach dem spektakulären Versagen im Fall Insieme, schreiben Fachmedien über fast jede Simap-Publikation etwas. Die höhere Aufmerksamkeit führt dazu, dass mehr über vermeintliche oder echte Probleme berichtet wird – während in der Privatwirtschaft möglicherweise ähnlich viele Probleme auftauchen, aber viel seltener bekannt werden. Die öffentliche Hand beschafft aber nicht a priori weniger gut als die Privatwirtschaft. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die unterschiedliche Professionalität, mit der ICT-Projekte der öffentlichen Hand gemanagt werden: Auch grosse ICT-Beschaffungen sind oft in der Hand von Fachämtern wie Steuerverwaltung oder Polizei, deren Kerngeschäft weder ICT noch ICT-Projektmanagement noch Beschaffungen sind. Das erhöht natürlich die Fehleranfälligkeit. Die Verantwortlichen sind viel stärker von externen Dienstleistern und Beratern abhängig und können Fehlentwicklungen nicht rasch genug erkennen. Auch spielen besondere Anreizstrukturen in der öffentlichen Verwaltung eine Rolle, warum ICT-Projekte Anlass zu Diskussionen geben: Während privatwirtschaftliche Beschaffungen vom Wirtschaftlichkeitsgebot getrieben sind, stehen bei öffentlichen Beschaffungen meines Erachtens häufiger die Qualität und Stabilität im Vordergrund: das System muss in erster Linie gut «laufen». PERSÖNLICH Thomas M. Fischer ist Rechtsanwalt und Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern. Er ist als Mitglied der Geschäftsleitung des Amtes für Informatik und Organisation (KAIO) verantwortlich für die zentrale Koordinationsstelle Beschaffung der Kantonsverwaltung, leitete das Projekt zur Optimierung der Beschaffungen der Verwaltung und unterrichtet Beschaffungsrecht und -methodik an der Berner Fachhochschule (BFH). Wie lassen sich Skandale in Zukunft vermeiden? Vermeiden kann man sie wohl kaum; denn wo gearbeitet wird, da passieren auch Fehler. Es ist aber möglich, Fehler zu reduzieren, indem die Professionalität auf Stufe Gemeinwesen beziehungsweise «Konzern» verbessert wird: Schlüsselfunktionen wie das ICT-Projektmanagement und öffentliche Ausschreibungen sollten möglichst in die Hände von Profis gelegt werden, und auf Konzernstufe muss sich das Management mit einer angemessenen ICT-Governance-Struktur ausrüsten. Dazu gehört ein Qualitätsmanagementsystem, ein Projektportfolio- und Risikomanagement. Und vor allem eine angemessene Management Attention: Grosse ICT-Projekte sind heute auch für das Gemeinwesen erfolgskritisch. Sie dürfen nicht einfach den Fachleuten überlassen werden. Dies ist unter anderem die Stossrichtung des aktuellen Programms «IT@BE», in dem die ICT des Kantons Bern zentralisiert und professionalisiert wird, unter anderem durch Einführung risikoangemessener Governance-Strukturen. In der öffentlichen Beschaffung scheint Intransparenz vorzuherrschen. Was tun Sie für mehr Transparenz im Beschaffungswesen? Die öffentliche Beschaffung ist schon heute viel transparenter als die private. Aber es ist schon richtig, dass vielerorts noch eine Geheimniskultur vorherrscht, die mit dem Öffentlichkeitsprinzip nicht zu vereinbaren ist. Bis zu einem gewissen Grad ist das auch die Folge einer gebotenen Vertraulichkeit im Beschaffungswesen. Die Lieferanten müssen sich auch darauf verlassen können, dass ihre Angebote und Geschäftsgeheimnisse nicht öffentlich werden. Aber grundsätzlich gilt: Sonnenlicht ist das beste Desinfektionsmittel gegen Missstände. Es gibt zwei Herausforderungen: erstens vollständige Beschaffungsdaten in einer Organisation beschaffen und sie zweitens adäquat und zeitnah publizieren. Ersteres schafft man etwa, wenn man die Beschaffungsprozesse konsequent und konzernweit mit einer ERP-Software automatisiert. Letzteres setzt auch das aktive Interesse der Öffentlichkeit an solchen Daten voraus, das sich in der Regel zuerst in politischen Vorstössen niederschlagen muss, bevor die Verwaltung aktiv wird. Aber schon das neue Beschaffungsrecht bringt einen Fortschritt für die Transparenz, weil dann alle Be- 24

« Vielerorts herrscht noch eine Geheimniskultur vor, die mit dem Öffentlichkeitsprinzip nicht zu vereinbaren ist. » Thomas Fischer, KAIO schaffungsstellen ihre öffentlichen Ausschreibungen auch unterhalb der WTO-Schwelle auf simap.ch publizieren müssen. Wo harzt es bei der ICT-Beschaffung der öffentlichen Verwaltung? Wir haben vor allem ein Professionalitätsproblem, was eine Folge des Umstands ist, dass ICT-Verantwortung in der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz breit verteilt ist: zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, und dann meist noch zwischen den einzelnen Departementen und Ämtern. Dies führt zu einer Zerstreuung statt zur Bündelung der Kräfte und dazu, dass nur wenige Organisationen die kritische Grösse haben, um eine wirklich professionelle Projektmanagement- und Beschaffungsorganisation aufzubauen. Stattdessen können sich «kleine Königreiche» bilden. BESCHAFFUNG Die ICT-Beschaffung sei zu komplex, habe ich von verschiedenen Seiten gehört. Teilen Sie diese Auffassung? Nein, die Komplexität einer Beschaffung ergibt sich aus der Komplexität der Lösung, die beschafft werden soll. Das Problem mit dem aktuellen, öffentlichen Beschaffungsverfahren ist vielmehr, dass es ein zu starres Korsett vorgibt und wenig Iterationen erlaubt. Wie könnten die Verfahren vereinfacht und beschleunigt werden? Wir müssen weg vom Standardmodell «eine monolithische Ausschreibung, ein Angebot, ein Zuschlag» kommen. Dieses Verfahren stammt noch aus dem Bausektor. Wir brauchen mehr iterative Elemente. Dazu gehört der Dialog, bei dem der Lösungsansatz mit den Anbietern diskutiert und verfeinert werden kann, oder auch die Möglichkeit von Verhandlungen inbesondere über qualitative Aspekte des Angebots. Heute herrscht in den Kantonen noch ein Verhandlungsverbot. Ich habe kürzlich von agiler Beschaffung gelesen, Lean-Agile Procurement genannt. Wie stehen Sie dazu? Der Ansatz ist interessant und ein Beispiel für stärker iterative Ansätze im Beschaffungsverfahren, die meines Erachtens nötig sind. Eventuell lassen sich solche Ansätze im neuen Dialogmodus realisieren, aber das Hauptproblem ist, dass weder die meisten Beschaffenden noch Juristen und Gerichte Erfahrungen damit haben. Diese werden sich erst noch einstellen müssen, bis man stärker auf solche Methoden setzen kann. Zu hohe Erwartungen wären indes falsch: Dass sich eine ICT-Beschaffung an einem Tag abwickeln lässt, wie ein Vertreter der Methode schreibt, halte ich für völlig unrealistisch. Das WTO-Abkommen für die öffentliche Beschaffung (Government Procurement Agreement GPA) ist seit 2012 in Kraft. Die Reform von IVöB und BÖB verzögert sich. Warum? 25

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