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IT for Government

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BESCHAFFUNG Papierkrieg

BESCHAFFUNG Papierkrieg in der IT-Beschaffung In vielen Bereichen steckt die IT-Beschaffung noch in den Strukturen des vergangenen Jahr hunderts fest. Die anstehende Reform der Beschaffungsordnungen von Bund und Kantonen könnten dem Beschaffungswesen neuen Schwung verleihen. Die grosse Revolution wird aber wohl ausbleiben. Autoren: Christoph Grau, Coen Kaat Das öffentliche Beschaffungswesen steht seit dem Insieme- Skandel im Fokus der medialen Berichterstattung. Hinter jeder Verzögerung oder Kostenüberschreitung wird nun häufig gleich der ganz grosse Skandal vermutet. Abraxas-CEO Reto Gutmann warnt jedoch davor, den Fall Insieme überzubewerten. Seiner Meinung nach ist es «kein beispielhafter Fall für die Vergabepraxis in der Schweiz». Wie es in der Schweiz aktuell aussieht und wohin es sich entwickeln könnte, versuchten die Referenten auf der IT-Beschaffungskonferenz 2016 zu definieren. Die Veranstaltung trug den Titel: «Schlanke und flexible Beschaffungen» und fand Mitte August statt. Mehr als 350 Gäste kamen an den Event, den die Forschungsstelle Digitale Nachhaltigkeit der Universität Bern veranstaltete. Freihänder nach wie vor beliebt Bei den IT-Verfahren gibt es überdurchschnittlich viele freihändige Vergaben, wie Samuel Rutz, Mitglied des Kaders von Avenir Suisse, an der Beschaffungskonferenz sagte. Auch eine Auswertung der auf der Vergabeplattform Simap publizierten ICT-Zuschläge bestätigt diese Aussage (siehe Kasten auf Seite 16). Freihändige Verfahren seien an sich kein Problem. In gewissen Fällen könnten sie durchaus sinnvoll sein, sagt Nationalrat Franz Grüter in einem Gespräch. «Freihänder können in einer schlanken Beschaffungsstruktur Sinn machen, etwa wenn eine unbestrittene Lizenzverlängerung ansteht oder eine weitere Einkaufstranche, die in Bezug zu einer früheren Beschaffung steht.» Dieser Einschätzung stimmt Gutmann zu. Es sei an den Vergabestellen, die Gründe für die freihändigen Vergaben jeweils im Detail zu kommunizieren. AUSBAU VON SIMAP.CH Simap.ch, die Publikationsplattform im Schweizer Be schaffungs wesen, soll ausgebaut werden. Dies beschloss der Vorstand des gleichnamigen Vereins hinter der Plattform. «Dabei sollen zusätzliche Funktionen ermöglicht werden, die mit der heutigen Plattform nicht realisiert wurden», sagt Roger Schnyder, Geschäftsführer von Simap.ch, auf Anfrage. Zu den geplanten neuen Funktionen zählt etwa die elektronische Angebotseingabe. Das Projekt wird ausgeschrieben. Das Ziel sei es, die neue Plattform Anfang Januar 2019 zu lancieren. Komplexität ein Hauptproblem Ein zentraler Grund für freihändige Vergaben ist für viele Beschaffer die hohe Komplexität des Verfahrens. Es brauche gerade im ICT-Bereich umfangreiche Fachkompetenzen, die nicht alle Ausschreibungsstellen vorweisen könnten. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie der Hochschule St. Gallen, die unter anderem von Abacus Research mitfinanziert wurde. In der Erhebung mit dem Titel: «Öffentliche Beschaffung: Wo drückt der Schuh?» befragten die Forscher 320 Beschaffer, davon 69 für den IT-Bereich in der Deutschschweiz auf Gemeindebene. 90 Prozent der in der Studie Befragten gaben als Nachteile der Ausschreibungen an, dass es zu viel projektbezogenes Fachwissen brauche. Fast alle IT-Beschaffer sagten, dass Ausschreibungen zu zeitintensiv seien. Bei den Beschaffern im Bauwesen waren es im Vergleich nur rund 73 Prozent. Ebenso meinten 90 Prozent der IT-Beschaffer, dass die Beschaffungsprozesse zu viel Zeit in Anspruch nähmen im Vergleich zu 67 Prozent der Befragten im Bauwesen. Einen deutlichen Unterschied gab es auch zwischen Beschaffern im IT-Bereich und solchen im Bauwesen bei den Punkten «Beschaffung verlangt viel juristisches Wissen» (85 zu 60 Prozent), «Ausschreibungen sind kostenintensiv» (66 zu 40 Prozent) und «es kann kein Nutzen aus vergangenen Geschäftsbeziehungen gezogen werden» (51 zu 39 Prozent). Die grösste Diskrepanz zeigte sich jedoch beim Aspekt, dass «eh kein anderer Anbieter infrage kommt». Dies sagten 63 Prozent der IT-Beschaffer im Vergleich zu lediglich 22 Prozent der Beschaffer im Bauwesen. Die grosse Reform verzögert sich weiter 2012 trat das überarbeitete WTO-Abkommen (Government Procurement Agreement, GPA) für die öffentliche Beschaffung in Kraft. Es ersetzt eine Richtlinie aus dem Jahr 1994. Inzwischen setzten fast alle Mitgliedsländer diese neuen Regeln auch in nationales Recht um. In der Schweiz sind hierbei die Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) und das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BÖB) betroffen. Das Verfahren zur Reform sei aber immer noch hängig und es verzögere sich wohl noch weiter, wie Thomas Fischer, Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern, in einem Vortrag an der Beschaffungskonferenz ausführte. Er rechnet damit, dass das neue BÖB frühestens Anfang 2017 zur Verabschiedung komme, eventuell auch erst später. Bis dahin sei das IVöB sistiert. Die neuen WTO-Regeln böten aber auch Möglichkeiten für mehr Flexibilität. So hätten sich etwa Beschaffungsmethoden wie Dialog, Rahmenverträge und elektronische Auktionen im EU-Raum 28

xxxxxx bereits bewährt, sagte Fischer. Ob und wie diese Möglichkeiten in der Schweiz eingeführt werden, stehe aber noch nicht fest. Neu soll es auch möglich sein, dass Auftragnehmer und Auftraggeber über den Preis verhandeln können. Auf Bundesebene sei dies prinzipiell heute schon möglich, wohingegen ein solches Verhalten auf Kantonsebene verboten sei. vEtwas ernüchtert sagte Fischer, dass «es ist nicht die grosse Revolution» werde. Er erwartet, dass die Verfahrensarten im Grunde gleich blieben. Auch an den bestehenden Schwellenwerten werde wohl nur wenig gerüttelt. Positiv sieht er, dass an der «Mechanik der Beschaffungsprozesse» etwas herumgeschraubt werde, um die Beziehung zwischen Anbietern und Beschaffern zu flexibilisieren. «Es ist dringend notwendig, dass wir vom starren Korsett des Verhandlungsverbots wegkommen», sagte Fischer mit Blick auf den ICT-Bereich. Nur so könnten Angebote vergleichbarer gestaltet werden. Für ihn ist jedoch weiter fraglich, wie weit sich dies auf der Kantonsebene durchsetzen werde. Der Bund stehe diesem Ansatz offener gegenüber. Es braucht Modernisierung Lukas Smith, Partner von Liip, kritisierte auf einem Panel mit dem Titel «Technische Aspekte von ICT-Beschaffungen», dass die Ausschreibungen viel zu monolithisch seien. Dies bedeute sowohl für den Ausschreibenden als auch den Anbieter erheblichen Aufwand. Umfangreiche Kataloge müssten abgearbeitet werden, die nicht unbedingt etwas mit der Erarbeitung einer Lösung zu tun hätten. Seit dem Insieme-Skandal stünden öffentliche IT-Projekte im Fokus der Öffentlichkeit. Wenn Probleme aufträten, dann würden sie schonungslos in den Medien kommuniziert. Aber auch in der Privatwirtschaft laufe es nicht viel besser, sagte Philipp Murkowsky, Leiter Geschäftsbereich UX bei Puzzle ITC an derselben Veranstaltung. Auch hier überschreite die Hälfte der Projekte das Budget und mindestens ebenso viele lägen über dem Zeitplan. Gründe sei etwa ein schlechtes Projektmanagement. Weiterhin seien unklare und laufend verändernde Anforderungen wie auch unvorhergesehene technische Probleme häufige Gründe. Zu glauben, dass es nur im öffentlichen Bereich schlechter laufe, sei also falsch, vielmehr handele es sich um systemimmanente oder organisatorische Probleme, die unabhängig vom Auftragstyp seien. Es harzt an vielen Orten Ein weiteres Problem sieht Murkowsky darin, dass Ausschreibungdokumente oft nicht gut verständlich seien. «Was haben die damit gemeint?», sei eine häufig gestellte Frage. Die Ausschreibenden könnten daher nicht sicher sein, dass die Einreichenden auch alles verstünden, was sich später während der Ausführung rächen könnte. Als Grund nannte er das Vorgehen, wie Anforderungskataloge erstellt werden. Üblicherweise träfen sich verschiedene Stakeholder zu einem Workshop und definierten gemeinsam die Anforderungen. Oft aussen vor bleibe dabei die Anwendersicht, die in solchen Gremien zumeist nicht vertreten sei. Dies führe dazu, dass die Anforderungen nicht bis zum Ende durchdacht würden und viel Interpretationsspielraum bleibe. Fischer schlug elektronische Beschaffungen als einen weiteren Reformschritt vor. Heute würden noch alle Ausschreibungen auf Papier abgewickelt. Dies sei ein Widerspruch zu einer zunehmend digitalen Gesellschaft. In Zukunft werde es auch möglich sein, die Unterlagen elek tronisch einzureichen. Damit verbunden sei aber eventuell auch einen Verkürzung der Einreichungsfrist, worauf sich die Auftragnehmer einstellen müssten. Möglicherweise könnte die neue Simap-Plattform, deren Ausschreibung gerade in Arbeit sei, hier einen Standard setzen, sagte Fischer. Das Dialogverfahren als Alternative Auf der IT-Beschaffungskonferenz brachte Grüter das relativ unbekannte Dialogverfahren ins Gespräch. In seinem Vortrag zeigte er sich überzeugt, dass dieses Verfahren für mehr Innovation in der ICT-Branche sorgen könne, da Dialog zu Innovationen führe. Letztlich könnte auch die öffentliche Hand profitieren. «Wenn 29

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